1. ACCESUL LA JUSTIȚIE – până la adoptarea unei legi de către Parlament prin care să stabilească o procedură clară de soluționare a acțiunilor promovate împotriva actelor administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 (astfel încât aceste acțiuni să poată fi soluționate în mod definitiv în termenul de valabilitate al acestor acte administrative normative), se poate folosi procedura Ordonanței președințiale reglementată de Codul de Procedură Civilă (art. 997-1001 C.pr.civ.).

• 27. Dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție se coroborează cu cele ale art. 126 alin. (6) care consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, precum și cu cele ale art. 52 – Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, care îndreptățesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Astfel, atunci când o hotărâre a Guvernului sau oricare acte administrative emise de o autoritate publică încalcă legea sau adaugă la dispozițiile legii, acestea pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ în temeiul art. 52 și al art. 126 alin. (6) din Constituția României, republicată, și al dispozițiilor conținute în legea specială în materie, Legea contenciosul administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că „separația puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului, ci, dimpotrivă, presupune existența unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru de forțe între acestea. Actele puterii executive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ ”(Decizia nr. 594 din 20 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 18 iunie 2008).

• 31. Așa fiind, Curtea, din coroborarea dispozițiilor anterior menționate, constată că art. 72 alin. (2) din Legea nr.55/2020 înlătură expres de la aplicare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca act normativ aplicabil în materia contestării dispunerii/prelungirii stării de alertă în cazul pandemiei de COVID-19. Pe de altă parte, Curtea constată că Legea nr. 55/2020 nu conține o altă normă expresă care să instituie o procedură specială de contestare a dispunerii/prelungirii stării de alertă în cazul pandemiei de COVID-19, ceea ce are drept consecință practică sustragerea de la controlul judecătoresc a acestor acte administrative. …

• 38. Mai mult, Curtea observă că lipsa de claritate a reglementării are consecințe directe asupra exercitării dreptului de acces la justiție și a dreptului consacrat de art. 52 alin. (1) din Constituție, persoana interesată să atace în justiție o hotărâre a Guvernului ori un ordin sau o instrucțiune emisă în temeiul Legii nr. 55/2020 neputând identifica reglementările procedurale aplicabile, astfel încât să se conformeze acestora.

• 43. Tot în lumina celor statuate în jurisprudența Curții de la Strasbourg, Curtea Constituțională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepției, reține că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiție trebuie analizată și prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției. În acest sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reținut că un drept de acces la justiție efectiv „nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanței de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor și probelor prezentate și de a pronunța o soluție, ci și prin faptul că soluția pronunțată determină înlăturarea încălcării denunțate și a consecințelor sale pentru titularul dreptului încălcat.”

• 44. În cazul atacării în justiție a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucțiunilor miniștrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiție efectiv, în sensul mai sus reținut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunțată de instanța de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalității actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia și a consecințelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătorești nu ar putea fi obținute decât în măsura în care pronunțarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, așa cum reiese din dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) și ale art. 4 alin.(1) din Legea nr. 55/2020.

• 45. Așa cum Curtea a constatat deja, dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție.

• 46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigențe. Chiar dacă ar urgenta soluționarea acțiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de alertă, instanța de judecată este ținută să asigure îndeplinirea cerințelor referitoare la citarea legală a părților și a dreptului părții adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puțin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispozițiile de lege prevăd un termen de cel mult 30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum și faptul că acestea pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deși regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluționarea de urgență a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în ceea ce privește acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecințelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].

•  47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

• 48. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea apreciază că dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin.(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă sunt neconstituționale, fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), ale art. 21 și ale art. 52 alin. (1) din Constituție.

• 49. Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituționalitate constatat și a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv și eficient accesul la justiție al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucțiuni ale miniștrilor pentru punerea în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conținut să fie ușor identificabil, clar și previzibil sub aspectul consecințelor și care să asigure posibilitatea soluționării cauzelor în regim de urgență, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunțate să fie apte să înlăture în mod concret și eficient consecințele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.

– actele administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 52 și al art. 126 alin. (6) din Constituția României și al dispozițiilor conținute în legea specială în materie, Legea contenciosul administrativ nr. 554/2004;

– art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 înlătură expres de la aplicare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca act normativ aplicabil în materia contestării actelor administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, fără ca Legea nr. 55/2020 să conțină o altă normă expresă care să instituie o procedură specială de contestare, ceea ce are drept consecință practică sustragerea de la controlul judecătoresc a acestor acte administrative;

– în cazul atacării în justiție a actelor administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces efectiv la instanță s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunțată de instanța de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalității actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia și a consecințelor sale, în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative;

– nici Legea nr. 55/2020 și nici Legea nr. 554/2004 nu cuprind dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor care au ca obiect actele administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la instanță, iar suspendarea executării acestor acte administrative normative până la soluționarea de urgență a recursului, nu este posibilă (ca urmare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004).

– aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020;

– Legea nr. 55/2020 nu garantează cetățenilor dreptul de acces efectiv la instanță;

– pentru asigurarea unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv și eficient accesul la justiție al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea de acte administrative normative în temeiul Legii nr. 55/2020, Parlamentul trebuie să reglementeze o procedură al cărei conținut să fie ușor identificabil, clar și previzibil sub aspectul consecințelor și care să asigure posibilitatea soluționării cauzelor în regim de urgență, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunțate să fie apte să înlăture în mod concret și eficient consecințele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.

Potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992: ”Dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pune de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.”

Potrivit art. 5 din Codul de procedură civilă – Îndatoriri privind primirea și soluționarea cererilor:

”(1) Judecătorii au îndatorirea să primească și să soluționeze orice cerere de competența instanțelor judecătorești, potrivit legii.

(2) Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.

(3) În cazul în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele acesteia și ținând seama de cerințele echității.”

Se poate observa, astfel, că potrivit dispozițiilor Codului de procedură civilă judecătorii sunt obligați să primească și să soluționeze /judece cererile care sunt de competența instanțelor judecătorești.

Or, CCR a statuat că actele administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ în temeiul art. 52 și al art. 126 alin. (6) din Constituția României și al dispozițiilor conținute în legea specială în materie, Legea contenciosul administrativ nr. 554/2004.

Drept urmare, până la punerea în acord de către Parlament a Legii nr. 55/2020 cu Decizia CCR nr. 392/2021, judecătorii nu pot să refuze judecarea acțiunilor care vizează actele administrative normative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

Având în vedere dispozițiile art. 5 alin. (3) Cod Procedură civilă, aceste acțiuni pot fi soluționate în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare și în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele cauzei și ținând seama de cerințele echității.

În prezent, cea mai scurtă procedură reglementată de Codul de Procedură civilă care permite accesul la instanță și soluționarea cauzei este procedura ordonanței președințiale (art. 997 – 1.001 C.pr.civ.), potrivit căreia:

– părțile vor fi citate conform normelor privind citarea în procesele urgente (potrivit art. 159 C.pr.civ.: în cazuri urgente, judecătorul poate dispune scurtarea termenului de înmânare a citației și sub cele 5 zile anterioare termenului de judecată);

– judecata se face de urgență și cu precădere, nefiind admisibile probe a căror administrare necesită timp îndelungat;

– pronunțarea se poate amâna cu cel mult 24 ore, iar motivarea ordonanței se face în cel mult 48 ore de la pronunțare;

– calea de atac este recursul, iar termenul de atac este de 5 zile de la pronunțare;

– recursul se judecă de urgență și cu precădere, pronunțarea se poate amâna cu cel mult 24 ore, iar motivarea deciziei se face în cel mult 48 ore de la pronunțare.

Se poate observa, astfel, că pentru a permite justițiabililor dreptul de acces efectiv și eficient la instanță, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunțate să fie apte să înlăture în mod concret și eficient consecințele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte, acțiunile promovate împotriva actelor normative administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, pot fi soluționate potrivit regulilor procedurale reglementate de art. 997-1.001 Cod Procedură Civilă privitoare la procedura ordonanței președințiale, cu înlăturarea dispozițiilor care ar îngrădi dreptul la apărare sau ar determina nesoluționarea pe fond  a acțiunilor.

2. În privința temeiniciei prelungirii stării de alertă, instanțele de contencios administrativ sunt competente să analizeze dacă existau și/sau erau îndeplinite condițiile obiective care să justifice prelungirea stării de alertă (prevăzute de art. 3 din Legea nr. 55/2020) și dacă măsurile respectă exigențele constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți

• 52. Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispozițiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile.

Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări se constată că rațiunile care au determinat-o se mențin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru același termen limitat.

Decizia Guvernului este circumscrisă unor condiții obiective, clare, respectiv „ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menținerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară” și „pentru motive temeinice” [art. 3 alin. (2) și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020].

Pentru a asigura transparența criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării și al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere:

a) amploarea situației de urgență, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, județean sau național;

b) intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evoluție, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive și gradul de perturbare a stării de normalitate;

c) insuficiența și/sau inadecvarea capabilităților de răspuns;

d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc;

e) existența și gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.

• 53. Circumscrierea clară a stării de alertă existenței condițiilor obiective care impun declararea acesteia reiese și din prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 55/2020 care precizează că „Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menținerea unui răspuns amplificat.”

• 54. Alături de aceste cerințe, măsurile dispuse odată cu emiterea hotărârilor Guvernului pentru prelungirea stării de alertă sunt condiționate de respectarea acelorași exigențe referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți aplicabile și în cazul declarării stării de alertă.

Analizând aceste prevederi legale, Curtea constată că reglementările referitoare la prelungirea stării de alertă prevăd cerințe și criterii clare și suficiente pentru ca decizia executivului să fie circumscrisă în mod strict existenței condițiilor obiective generate de evoluția și efectele pandemiei de COVID-19, astfel încât dispariția factorilor care amenință viața și sănătatea persoanelor să justifice și să determine decizia de încetarea a stării de alertă.

Dispozițiile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 nu permit, așa cum susține autoarea excepției, o permanentizare a stării de alertă, ci doar prevăd menținerea acesteia atât timp cât se păstrează condițiile obiective care justifică instituirea unor măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale cu respectarea condițiilor constituționale ale art. 53.

Prin urmare, Curtea apreciază că dispozițiile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 nu contravin, prin conținutul lor, acestor prevederi constituționale.

• 55. Curtea observă însă că ansamblul condițiilor legale care condiționează declararea și prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândește eficiență doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiții și de sancționarea a eventualelor încălcări.

Altfel spus, garanția respectării tuturor exigențelor legale referitoare la instituirea și prelungirea stării de alertă nu poate fi realizată decât în măsura în care, în aplicarea prevederilor constituționale ale art.21, art. 52 și art. 126 alin. (6), hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanțelor de contencios administrativ. În cadrul controlului judecătoresc, instanțele pot analiza dacă există condițiile obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum și dacă respectă exigențele constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți.

• 56. Or, așa cum Curtea a constatat cu prilejul analizării constituționalității dispozițiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, dispozițiile acestui act normativ nu asigură un acces efectiv la justiție, întrucât persoanele interesate să conteste în contencios administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au posibilitatea de a obține o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei hotărâri, astfel încât efectele nelegale și consecințele acestora asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției să poată fi înlăturate în mod eficient.

• 57. Aceste constatări nu fac decât să sublinieze efectele extinse, cu multiple implicații ale viciului de neconstituționalitate ce afectează dispozițiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 și necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție.

– decizia Guvernului pentru prelungirea stării de alertă este circumscrisă unor condiții obiective, clare, prevăzute de art. 3 alin. (2) și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 (analiza factorilor de risc care să indice necesitatea menținerii unui răspuns amplificat pentru o perioadă suplimentară, la nivel local, județean , național), iar la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 s-au prevăzut în mod expres criteriile pe care trebuie să le evalueze Guvernul la prelungirea stării de alertă pentru a se asigura transparența decizională (printre care: amploarea situației de urgență la nivel  național, cum este cazul în prezent când starea de alertă este declarată la nivel național; intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evoluție, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, etc.);

– atunci când nu mai este necesară menținerea unui răspuns amplificat, în urma analizei factorilor de risc, starea de alertă încetează, tocmai ca urmare a circumscrierii clare a stării de alertă existenței condițiilor obiective prevăzute de dispozițiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 555/2020;

– decizia Guvernului de prelungire a stării de alertă trebuie să fie circumscrisă în mod strict existenței condițiilor obiective generate de evoluția și efectele pandemiei Covid-19, iar starea de alertă poate fi menținută numai atâta timp cât se păstrează aceste condiții obiective care justifică instituirea unor măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale cu respectarea art. 53 din Constituție;

– trebuie să existe un mecanism de control al acestor condiții de către Guvern și de sancționare a eventualelor încălcări, iar garantarea respectării tuturor exigențelor legale referitoare la prelungirea stării de alertă nu pot fi realizate decât în măsura în care hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanțelor de contencios administrativ;

– în cadrul controlului judecătoresc, instanțele pot analiza dacă există condițiile obiective care justifică prelungirea stării de alertă, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum și dacă respectă exigențele constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți;

– Legea nr. 55/2020 nu asigură un acces efectiv și eficare la justiție întrucât persoanele interesate să conteste în contencios administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au posibilitatea de a obține o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei hotărâri, astfel încât efectele nelegale și consecințele acestora asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției să poată fi înlăturate în mod eficient.

Pentru a se asigura dreptul de acces efectiv și eficient la instanță al justițiabililor, criticile privind neanalizarea de către Guvern sau inexistența condițiilor obiective prevăzute în mod expres de Legea nr. 55/2020 pentru prelungirea stării de alertă, pot fi invocate în cadrul aceleiași acțiuni formulate împotriva Hotărârii de prelungire a stării de alertă, acțiune care poate fi soluționată conform regulilor de procedură  stabilite de Codul de Procedură Civilă pentru procedura ordonanței președințiale (așa cum am arătat la pct. 1).